方鲲鹏：美国政府官员财产申报制度

美国政府官员财产申报制度

作者：方鲲鹏

1978年美国国会通过一项法律，称为《政府官员道德操守法》（Ethics in Government Act），其中第一章规定，总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大部门的其他重要官员，必须在任职前向政府的道德操守办公室报告自己的财产状况，上任后每年5月15日前要例行报告上一年的所有收入及收入来源。这项法律开启了美国政府官员财产申报的制度。

依据《政府官员道德操守法》规定的原则，美国政府行政、立法、司法三大分支各自设计和颁布了财产申报表格及填表说明，要求在本系统内任职的某一级别以上官员填报，并且向公众开放查阅。下面以国会众议院制定的表格为例。

国会众议院的申报表格由一份总表和九份附表构成。

总表设计很简单，基本上就是两项内容：（1）申报人签名，宣誓如实申报；（2）注明随同总表附有几份附表。（如果申报人没有发生某份附表要求填报的事项，就不必填报该附表。）

附表1，报告工作收入和来源。但是不包括申报人在政府任职的工资收入，即只报“兼职收入”。而配偶的本职工作，只报收入来源（比如说在某某公司工作），但不报收入多少。

附表2，报告演说、接受采访、写稿、出场费等一类收入和付费方；无需填报配偶的这些收入。

附表3，报告申报人与配偶拥有的财产和非工资性质收入。包括房产、农场、工厂、股票、债券、银行存款、利息、股息、债息等等，即所有不动产、动产和投资收入都要在这张表上申报。

这张附表最能说明申报人的经济状况，是最重要，但也是最模糊、漏洞最大的一张表。表格最左边的栏目A是填写财产名称，依次向右三个栏目是：栏目B“财产价值”、栏目C“收益类型”、栏目D“收益值”，其中“财产价值”和“收益值”设计了十来个取值范围。申报人先在表上最左边A栏写出财产的名称，然后依次向右三个栏目中找合适处打叉。比如说申报人去年拥有若干xyz股票，就在A栏写上“xyz股票”；如果价值500万美元，就在B栏“财产价值”中找到500万至2,500万美元这一取值范围，在下面打个叉；如果xyz股票去年带来10万美元股息，就在C栏“收益类型”里的“股息类”下面打个叉，然后再在D栏“收益值”中找到10万至100万美元这一取值范围，在下面打个叉。

这里马上可以看出一个问题。如果另一个申报人拥有2,500万美元的股票，收到股息100万美元，换言之，股票价值是前一人的5倍，股息是前一人的10倍，但这两人申报的股票财产没有高低区别。正是由于申报表上很多项目给出一个很大的取值范围，致使看申报表常得不到有实质意义的信息。例如，来自加州的富豪众议员达雷尔•伊萨（Darrell Issa），今年申报的2010年财产为一亿九千五百四十万到七亿零八十五万美元（From $195,400,000 to $700,850,000），最高值是最低值的近4倍，误差范围可以达到五亿零五百四十五万美元，实在看不出这有什么意义。打个比方，给你一个上海市的气温预报，摄氏零下20度至零上40度，虽然总是百分之百正确，却等于没有预报。

其他财产的申报，同上例股票申报类似。比如申报房产，需要在“财产价值”栏目中找到合适的价值范围打叉。如果房子没有出租，则这项财产填报到此为止。如果房子出租收取租金，则还要在“收益类型”栏目里找到“租金类”打叉，然后按照收取的租金量在“收益值”栏目中找到合适的取值范围打叉。有必要指出，房地产有特殊的申报政策，就是自用无需申报。所以如果申报人住的是千万豪宅，申报表上却“一文不值”。还不仅如此，自用住宅不限一处，如果自住一幢，一幢给子女住，另外还有度假屋，只要没有收取租金，所有这些房屋都不用申报价值。

主要财产只申报宽广的估价范围、自用房产不申报、配偶主要收入无需报告，这些恐怕是设计政府官员财产申报制度的立法官员们，为自己设计的漏洞。

附表4，如果申报人及其配偶和未成年子女，在上一年有过1,000美元及以上价值的财产买进或卖出的交易，比如买卖股票、房产等，需要在这份附表上申报。

附表5，报告负债情况。申报人及其配偶和未成年子女过去一年如果曾发生过1万美元以上的债务，需要申报。

附表6，报告接受礼物情况。申报人及配偶和未成年子女，在上一年收到价值超过134美元的礼物，需要申报。

附表7，报告申报人及配偶和未成年子女上一年由别人资助或馈赠的旅行，列出资助人（机构）、旅行日期、旅行路线以及资助是否包括旅馆和餐饮，但无需申报资助旅行的价值。

附表8，报告除政府现职工作之外的职位。申报人必须报告担任社会上的有偿和无偿职位，例如任营利或非营利机构的董事、老板、官员、合伙人、顾问等。这张附表只调查在哪兼职，但无需填报兼职收入。

附表9，报告除政府职务之外的任职协议与安排。比如，申报人与某公司签订了议员任期结束后前去就职的协议，就属于这张附表的申报内容。

虽然谎报或瞒报是犯罪，但非故意性质的漏报（最常见的是“忘记”某项财产或收入）和错报是可以容忍的，然而这两者又怎么能界定得一清二楚？根据国会报纸《Roll Call》今年5月10日的报道，国会议员财产申报的出错率为25%，即每4个申报者中有一人会错报并要求更正（更正往往是在经过“提醒”询问之后），而且很多更正后的申报表，前后数字相差很大。这篇报道举了一个例子：“众议员布赖恩•比尔伯雷（Brian Bilbray）已经对他去年的申报表更正了4次，现正在加工第6版。取决于看到的是哪一版本的申报表，他（太太经营的）家庭税务咨询业这项财产，有的版本申报的价值可以低到只有1万5千美元，而有的版本却可以高达5千万美元。”一项财产的价值申报，能在1万5千美元至5千万美元这么巨大的区间里长袖善舞，令人叹为观止。

综上所述，美国政府官员财产申报和公布，实际操作没有这个制度的名称听上去那般动人，而可信度主要依靠官员的自觉和自律。如果是廉洁的官员，如实申报，公开有多少收入和钱从何而来，确实能增添民众对政府的信任感。如果是腐败的官员，则官员财产申报方法基本上挡不住他们作恶，因为每年的报税表也必须填报所有收入，腐败官员既然能造假对付查账为职业的税务官，那么糊弄道德操守办公室自是不在话下了。从未听说哪个贪官被揪出，是源于官员财产申报表。

不管怎么说，有这个制度比没有这个制度好，至少是增加了一些透明度。

附录：美国众议院财产申报表样本

【注：现将美国众议院网站上一份样表转载在此。这是国会众议员桃乐茜•盖尔（Dorothy Gale）2010年的财产申报表，含一份总表和全套（九份）附表。需作两点说明：（1）因为2011年5月15日是星期天，申报截止日顺延一天，所以她在5月16日申报，并没有逾期。（2）附表3原件还有几页续表，因第一页和以后的续页是同样的表格设计，为节省篇幅就把续页略去了。】