按：范仲淹在庆历新政中提出的十条建议，明确指出了当时存在的政治弊端，但他提出的改革措施针对既得利益集团，如前文所言明黜陟、抑侥幸、精贡举、择长官、均公田等五条建议，是对官僚选拔任用制度的改革，在具体推行过程中遇到很大困难。后面五条建议厚农桑、修武备、推恩信、重命令、减徭役是为了解决当时的农业、军事、司法等方面的弊端，但同样也存在具体实施过程中能否取得成效的问题。故社会改革过程中不能奢望一下子将所有问题全部解决，重大的改革措施，要有明确的目标，具体实行也应分阶段、分步骤地逐步展开。
庆历新政中的范仲淹与欧阳修——兼论中国历史上的朋党问题(中)
“六曰厚农桑。每岁预下诸路，风吏民言农田利害，堤堰渠塘，州县选官治之定劝课之法以兴农利，减漕运，江南之圩田，浙西之河塘，隳废者可兴矣。”
发展农桑，在当时是发展经济的一条根本途径，而发展农桑，那就离不开农田水利的建设。《日知录·水利》讲到，《新唐书》的《地理志》在叙述地方行政机构沿革时，在相关县之下，皆记载当时河渠水利的建设。顾炎武认为：“盖唐时为令者，犹得以用一方之财，兴期月之役。而志之所书，大抵在天宝以前者，居什之七。”“至于河朔用兵(指安史之乱)之后，则以催科为急，而农功水道有不暇讲求者欤。”故从中唐到五代十国及宋初，地方上农田水利处于长期失修的状态。从《宋史·河渠志》看，北宋的水利兴修大都是大河、大江泛滥成灾以后的补救措施。范仲淹提出这条兴修水利的建议，还是有先见之明的。州县所辖区域之堤、堰、渠、塘还得靠地方官来修筑，要“州县选官治之，定劝课之法，以行水利”。范仲淹所以提出建议的背景，是庆历三年(公元一〇四三年)四月闹旱灾，那一年仁宗本纪记载，夏四月丙辰，“以春夏不雨，遣使祠祷于岳渎”。靠求神当然解决不了农田干旱的问题，然而范仲淹这条建议仍缺少具体的措施。次年的三月癸亥朔，以旱遣内侍祈雨。到八月间命贾昌朝领天下农田，未见其有何具体措施。《王荆公年谱考略》卷三，在庆历七年(公元一〇四七年)有《读诏书》诗，其云：“去秋东出汴河梁，已见中州旱势强。日射地穿千里赤，风吹沙度满城黄。近闻急诏收群策，颇说新年又亢阳。贱术纵工难自献，心忧天下独君王。”最后一句是对着庆历七年三月的诏书而言的：“自冬迄夏，旱叹未已，五种不入，农失作业。朕为灾变以来，应不虚发，殆不敏不明，以干上天之怒。”
王安石是庆历七年知鄞县(今浙江宁波)，他在那里“起堤堰，决陂塘，为水陆之利”，次年他给西浙转运使杜杞上书称：
“鄞之地邑跨负江海，水有所去，故人无水忧。而深山长谷之水，四面而出，沟渠浍川，十百相通。长老言钱氏时，置营田吏卒，岁浚治之，人无旱忧，恃以丰足。营田之废，六七十年，吏者因循，而民力不能自并，向之渠川稍稍浅塞，山谷之水，转以入海，而无所潴。幸而雨泽时至，田犹不足于水，方夏历旬不雨，则众川之涸可立而须。故今之邑民最独畏旱，而旱辄连年，是皆人力不至，而非岁之咎也。某为县于此，幸岁大穰，以为宜乘人之有余，及其暇时，大浚治川渠，使有所潴，可以无不足水之患。”(《王荆公年谱考略》卷三)
不能全靠天落水，还是要储水。正如顾炎武在《日知录·水利》所言：“古之通津百渎，今日多为细流。而中原之田，夏旱秋潦，年年告病矣。”这还是有道理的。至仁宗后期，三司条例司才采取措施，“遣刘彝等八人行天下，相视农田水利，又下诸路转运司各条上利害，又诏诸路各置相度农田水利官。”(《宋史·河渠五》)到神宗即位时，才由三司条例司上《农田利害条约》，诏颁诸路。
“七曰修武备。约府兵法，募畿辅强壮为卫士，以助正兵。三时务农，一时教战，省给赡之费。畿辅有成法，则诸道皆可举行矣。”
军队的改革是改革中常有之义，这里有作风的改革与体制的改革之别。庆历新政中范仲淹的建议是体制上的改革。范仲淹提出，在京师地区仿照唐之府兵制的方法，试图再现兵农合一的模式，实际上只是一种幻想。这个幻想的背景是宋初仁宗时期的禁军战斗力严重减退了，所以范仲淹设想要在畿辅地区招募壮丁，平时务农，闲时练武，以辅助禁军的缺失，在畿辅取得经验以后再推广到地方。实际上那时募兵也很困难，粮饷不继，谁也不愿应募。于是把犯人刺字为兵，即在犯人脸上刺字，强迫他们为兵。宋真宗时，“窃盗不用威力，得财为钱五千，即刺为兵。”诏减至十千始刺为兵，而京城持杖窃盗，得财为钱四千，亦刺为兵。(见《宋史·兵法一》)其原因，由于宋初的兵制，有鉴于晚唐、五代时期骄兵悍将在地方割据称王的教训，采取杯酒释兵权的办法，解除原来带兵将领的兵权，让他们到地方上去当没有实权只有虚衔的节度使，然后淘汰京城禁军的弱者，把地方上厢军的精锐调入京师，然后让禁军定期外出轮值。《宋史·兵志二》称：“先是太祖惩藩镇之弊，分遣禁旅戍守边城，立更戍法，使往来道路，以习勤苦，均劳逸。故将不得专其兵，兵不至于骄堕。”这样做的结果，“虽无复难制之患，而更戍交错，旁午道路。议者以为徒使兵不知将，将不知兵，缓急恐不可恃。”如此一来，导致“兵无常帅，帅无常师”，“将不得专其兵”，骄兵悍将、藩镇割据的问题解决了，但那样临时拼凑起来的军队，很难有什么战斗力，这是北宋长期在军事上积弱的原因。到真宗咸平以后，承平既久，武备渐弛。仁宗时北方边疆问题尖锐时，重新招募的军队，“将骄士惰，徒耗国用。”所以范仲淹才会想到尝试在京师恢复“府兵”那套办法，寓兵于农，又能节省军费的开支。实际上这已不可能了，既募不到壮丁，也没有那么多空旷地可以分配。农与战在农民身上很难兼而有之，勉力推行，只能是“兵不兵，农不农”，府兵犹之乎无兵，这是王夫之的结论。兵与农属性不同，王夫之主张“秀者必士，朴者必农，僄而悍者必兵”。(《读通鉴论》卷二十二)这是采用才性不同而分工不同的办法。“僄而悍者”实际上是被刺为兵的地方上的流氓地痞。从隋唐的府兵，到明代的卫所，再到现代边疆的军垦农场，本质上都是销兵，怎么可能成为建军的理想呢?故范仲淹的“约府兵法”只能是士大夫们永远无法实现的理想，兵农分工、面向全民的征兵制则是客观规律，这个普遍征兵制必然也是加在农民身上的沉重负担。这也是我的老师陈守实先生的基本观点。
“八曰推恩信。赦令有所施行，主司稽违者，重置于法。别遣使按视其所当行者，所在无废格上恩者矣。”
范仲淹这一条推恩信，讲赦令要认真付诸实施的问题。要说清这个问题，得先了解一下宋代司法系统的状况，以及赦令与其关系。《宋史·刑法志一》：“宋法制因唐律、令、格、式，而随损益有《编敕》，一司、一路、一州、一县又别有敕。”宋的法律条文，因袭唐的律、令、格、式，唐代的令与式是从积极方面规定国家制度，职官的职掌，办事的章程，活动的方式。而唐代的律与格则是从消极方面规定违反令、式所应给予的惩罚。在司法实践上，它是以律为纲，以令补律之不足。以格、式辅律、令之施行。判案时，必须引用律、令、格、式的相关条文来定罪量刑，否则的话审判官要受到相应的处分。与现代法律文书比较起来，唐律就包括了刑法、民法、诉讼法、婚姻法、户籍法。而令则类似于宪法、行政法，式则类似于诸法的实施细则。格是由案例故事演化而来，所以亦用来正刑定罪，格比较接近于律。从内容看，律、令、格、式有许多交错重合的现象，以现代标准来看，当时各类法之间的分化还不充分。唐代的律实际上是汉魏以来有关律令的一个汇总和总结，宋代的法律，便是因袭唐代的律、令、格、式的体系，而《编敕》则是宋代根据当时情况补充唐律之不足。宋太祖赵匡胤在建隆四年(公元九六三年)便让大理寺窦仪拟《编敕》四卷，凡一百有六条。宋太宗太平兴国时，又增《敕》十五卷。淳化年间又加了一倍，宋真宗咸平时增加到一万八千五百五十条。宋仁宗在天圣及庆历年间都曾整理过《编敕》，又修《一司敕》二千三百十七条，《一路敕》以前八百二十七条，《一州》、《一县敕》以前四百五十一条。可见当时的法律条文多如牛毛。苏轼在《刑政》一文中说：“唐及五代止用律令，国初加以注疏，情文备矣。今《编敕》续降，动若牛毛，人之耳目所不能周，思虑所不能照，而法病矣。”结果是百姓动辄触动刑法，监狱中人满为患，冤假错案势必泛滥成灾。故《宋史·刑法志一》讲到仁宗时，“承平日久，天下生齿益蕃，犯法者多，岁断大辟甚众，而有司未尝上其数。”《宋史·欧阳修传》讲到，“修幼失父，母尝谓曰：汝父为吏，常夜烛治官书，屡废而叹。吾问之，则曰：死狱也，我求其生，不得尔。吾曰：生可求乎?曰：求其生而不得，则死者与我皆无恨。夫常求其生犹失之死，而世常求其死也。”那么在这种情况下，赦宥的办法也就自然会被用来化解刑法苛繁所带来的一部分矛盾。
赦宥，作为调节刑法的一种行政措施，也是古已有之。《周礼·秋官·司刺》就载有三宥三赦之法。唐律中对刑法适用的对象，也有年龄上的限制，那时便已规定十岁以下，八十以上。历代帝王都有赦免的权力，由皇帝颁布赦免的命令，成为常赦，亦即大赦。一般是老皇帝去世，新皇帝继位，以及皇帝改元、立太子、立皇后之类，此外还有祭祀天地时颁布赦令，亦有皇帝重病、发生重大的灾异时亦会颁布赦令。宋代赦宥之制，在《宋史·刑法志三》有专门记载，其云：
“恩宥之制，凡大赦及天下，释杂犯死罪以下，甚则常赦所不原罪，皆除之。凡曲赦，惟一路或一州，或别京，或畿内。凡德音，则死及流罪降等，余罪释之，间亦释流罪。所被广狭无常。又，天子岁自录京师系囚，畿内则遣使，往往杂犯死罪以下，第降等，杖、笞释之，或徒罪亦得释。若并及诸路，则命监司录焉。”
由于刑法过于苛繁，加上官司机构的腐败，监狱人满为患。《宋史·欧阳修传》记载景祐三年(公元一〇三六年)，“方贬夷陵时，无以自遣，因取旧案反覆观之，见其枉直乖错不可胜数。于是仰天叹曰：以荒远小邑且如此，天下固可知。”冤假错案满天飞，与当时行政执法的官吏队伍状况息息相关。被监押的不仅是犯人，还有犯人的亲属，势必影响到社会的安定。在这种背景下，赦宥一批人犯，未始不是缓解社会矛盾的办法，而且还体现皇上与朝廷的仁慈和恩典，何乐而不为呢?然而在那时的通讯条件下，这些大赦的诏令，未必都能下达到路、府、州、县地方，所以还要派监司巡视各地所当行者。范仲淹这条建议便是针对这种情况提出的。
“九曰重命令。法度所以示信也，行之未几，旋即厘改。请政事之臣参议可以久行者，删去烦冗，裁为制敕行下，命令不至于数变更矣。”
这一条是很好的建议，要做到令行禁止，必须慎重。徒法不能自行，不讲官吏队伍的整顿，专讲制度，结果势必是徒滋纷扰，无助实际。欧阳修早在庆历新政之前的《准诏言事上书》中，便强调“慎号令”，他在文章中说：“夫言多变则不信，令频改则难从，今出令之初，不加详审，行之未久，寻又更张。以不信之言，行难从之令，故每有处置之事，州县知朝廷未是一定之命，则官吏或相谓曰：且未要行，不久必须更改。或曰：备礼行下，略与应破指挥，旦夕之间，果然又变。”“重命令”的背后，实际上反映了当时在积弊之后，改革之不易。好的制度设计，只能在实施过程中，显现其效能，而它的实施则要有好的、忠诚于制度的行政工作队伍。没有好的队伍，即使是好的制度和设想，也会在实施过程中变形，甚至走向其反面，最终制度流于形式。这方面的历史教训，古往今来实在太多了。故在强调制度建设的同时，必须强调行政队伍作风的整顿，才能使制度出效率。而行政工作队伍作风的整顿，还得靠思想观念领先。古人讲的是个人的修身养性，今人讲的是端正的世界观，崇高的理想和献身的精神。没有思想上面的保障，一切制度只能是挂在墙上给人看的东西，结果只能再次使制度变得更加苛细，而且制度过于繁琐，还会束缚人们的手足。随着问题的发展，往往会朝令夕改，最终使制度和规范失信于民，我们现在的处境与欧阳修讲的问题就有某些类似之处。欧阳修在《与田元均论财计书》中进一步指出：
“建利害、更法制甚易，若欲其必行而无沮改，则实难。裁冗长、塞侥幸非难，然欲其能久而无怨谤，则不易。为大计既迟久而莫待，收细碎又无益而徒劳。”
“为大计”是要完善的顶层设计，这要有长时间的理论研究为基础，很难立竿见影。“收细碎”则是指就事论事，往往流于形式。这说明“重命令”之难，实际上也是改革最困难的地方，它说明了庆历新政、王安石变法之难处。改革的理想与实际效果往往很难统一，而且还不能只盯住制度，还得有人才去具体实施，关键是队伍的建设，特别是队伍的思想建设，没有这一条，很难取得有效的结果。中国革命的胜利，是延安整风，从过去失败的教训中整顿队伍，加强思想建设，才能步调一致听指挥，脚踏实地、一个脚印又一个脚印地逐步积累，最终取得在全国的胜利。
“十曰减徭役。户口耗少而供亿滋多。省县邑户少者为镇，并使、州两院为一，职官白直，给以州兵，其不应受役者悉归之农，民无重困之忧矣。”
这里首先要讲清楚，徭役是怎么一回事。它是农民对国家所服的无偿的封建义务，《汉书·食货志》曾引董仲舒的话，其云：“古者税民不过什一，其求易供，使民不过三日，其力易足。”这是讲古代农民的负担，税是年征十分之一，劳役一年要服役三天。讲到汉代的力役，董仲舒说：“月为更卒，已复为正，一岁屯戍，一岁力役，三十倍于古。”什么叫“更卒”，是指农民在本郡县衙门服劳役，去服劳役叫践更，出三百钱以代役叫过更。这种更卒，有三种服役方式，一是每年服役一个月，人头多的话，许多人采取过更的办法，即出钱代役。还有一种是一次服役五个月，隔几年服一次。这一种在本地区服役的办法，逐渐变成出钱代役，它就变成更赋了。另一种劳役义务，叫正卒，每丁一辈子要服役二年，一年去京师作卫士，大都是在京师服劳役，包括守卫京师附近的庙寝园陵。一部分编为南北军，也就是服兵役。服役以后回家乡当兵，农隙在当地还要接受军事训练，有战争时被征召服兵役。第三种劳役是到边疆去戍边，即是“一岁屯戍”。在西汉，人人有戍边一年的义务，必要时可以延长六个月，这也可以用过更的办法，出钱代役。把这三种劳役加在一起，作为一个壮丁的农民的负担要三十倍于古代。有了汉代农民服劳役的基本概念，再来看宋代农民的劳役负担状况，便容易理解了。
《宋史·食货志五上·役法上》云：
“役出于民，州县皆有常数，宋因前代之制，以衙前主官物，以里正、户长、乡书手课督赋税，以耆长、弓手、壮丁逐捕盗贼，以承符、人力、手力、散从官给使令。县曹司至押、录，州曹司至孔目官，下至杂职、虞候、拣、搯等人，各以乡户等第定差。京百司补吏，须不碍役乃听。”
这里所列举的各种徭役的名目，都是当地州县向农户征集的力役，这些力役都是按户等来派遣的。在宋以前，有依丁田多少分户，以三等上、中、下来区分，亦有以九等来区分。宋代是以土地和资产分五等来区分，规定每三年修造一次丁产簿，又称五等簿。上三等是主户，一等户是占田顷以上的大地主，二三等户是占田较少的中小地主，称上户。四、五等主户称下户，是占有少数土地的自耕农和半自耕农。此外还有一类叫客户，主要是乡村自己没有土地的佃户，也入户籍，交纳丁税和负担徭役。除上户、下户五等及客户之外，还有一类形势户，是现任和退仕的官员和地方上的势要豪族，他们都享有免役的特权。
《宋史·食货志》所列徭役的种类，也应分成二类，一类是职役，如衙前，是替官府运送物资的，如押送花石纲，那是由资产在二百贯以上的一等大户承担。另一类若里正、户长、乡书手，是农村基层组织的工作人员，他们的指责是替官府在所在地区课征赋税的。户长是里正的副手，乡书手是帮助里正办理文书的。一般里正由一等户担任，户长由二等户担任，乡书手由三等户担任。再次如耆长、弓手、壮丁，相当于当地的保安和警察，由二等户、三等户充当，负责治安和逐捕盗贼。至于承符、人力、手力、散从，是给州县衙门差遣的劳役，也是依照需要让下等户分别担任。
这里还要说明一下宋代地方政府结构的状况，它分州、县二级，州的长官叫知州，县的长官叫县令。唐代在州、县之上设道，唐玄宗时分全国为十五道。宋太宗时，把道改为路，把全国分为十五路。在路设转运使，负责一路财赋转运给中央政府和军队。转运使的助手是转运判官，后来它的权力扩大了，也兼管一路的民事和刑法。其下属有司理院，设提点刑狱官一名，隶属于转运使管辖。如此一来机构重叠，那么冗员亦多，地方上徭役的负担随之加重。
《宋史·食货五·役法上》云：
“役有轻重，劳佚之不齐，人有贫富，强弱之不一。承平既久，奸伪滋生。命官、形势占田无限，皆得复役。衙前将吏得免里正、户长，而应役之户，困于繁数，伪为券售田于形势之家，假佃户之名，以避徭役。”
其中徭役最重的还是衙前里正，各州、县的户口有多有少，因而各地的负担亦轻重不一。范仲淹这一条建议是通过精简机构来减轻民间徭役的负担，户口少的县，改为镇。户口少的路与州，把转运使与州这二级机构合并为一。这样能减轻民众徭役的负担。这条措施实际上受到下面的阻力很大，《宋史·食货五·役法上》便讲到，“范仲淹执政，谓天下县多，故役蕃而民瘠，首废河南诸县，欲以次及他州。当时以为非，未几悉复。”(未完待续)
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